一、《意見》的出臺背景
天然氣管道運輸行業(yè)，因其高度壟斷特征，是近年來國家油氣體制改革“放開兩頭、管住中間”的主要著力點。管網(wǎng)運營機制上推行“全國一張網(wǎng)”，國家干線管網(wǎng)管輸運營成本和價格按《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法》《天然氣管道運輸價格管理辦法》進行核定，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）價格主管部門均參照上述兩個國家文件出臺了相應(yīng)的省級管網(wǎng)管輸成本和價格管理辦法。
由于各省實際情況不同，不同省份間的管網(wǎng)運營成本和價格核定方法存在一定差異。同時，在“全國一張網(wǎng)”推進過程中，國家石油天然氣管網(wǎng)集團、各地方管網(wǎng)運營企業(yè)的關(guān)注點及利益訴求不同，一定程度上影響了“全國一張網(wǎng)”推進效果?！兑庖姟返某雠_，意在通過“價格指揮棒”進一步強化管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的公益屬性，引導(dǎo)“全國一張網(wǎng)”的加快形成。
二、《意見》的核心內(nèi)容及要點
本次出臺《意見》的核心內(nèi)容及要點主要有以下8個方面：
1、省內(nèi)各級天然氣管道運輸價格由省級發(fā)展改革部門制定，原則上不再下放定價權(quán)限。
從氣源流向梯度上看，通常情況下，天然氣輸送由國家主干管網(wǎng)、省級管網(wǎng)、城燃配氣管網(wǎng)三級管輸共同完成，其中省級管網(wǎng)并無標準、明確定義。《意見》中“省內(nèi)各級天然氣管道”意指除國家主干管網(wǎng)、城燃配氣管網(wǎng)以外的中間省級管網(wǎng)環(huán)節(jié)。行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀中，部分省份的個別省級管網(wǎng)起始點并未跨越本地縣區(qū)，部分省份將其價格核定權(quán)限下放至市或縣級政府主管部門。《意見》原則上統(tǒng)一了管輸價格核定的主管部門層級，可避免不同層級政府部門因?qū)π袠I(yè)理解不同造成的管輸價格核定標準差異。
2、管輸價格模式由“一線一價”“一企一價”向分區(qū)定價或全省統(tǒng)一價格過渡，過渡期可制定“標桿價格”。
《意見》準確傳遞了省級管網(wǎng)價格改革的方向，即向“分區(qū)定價”或“全省統(tǒng)一價格”過渡。在管網(wǎng)運輸改革方向上，管輸環(huán)節(jié)“全省統(tǒng)一價格”已成為大部分省份的改革發(fā)展目標，但以國家級文件形式正式明確尚屬首次。筆者認為，“分區(qū)定價”仍為過渡價格模式，在省內(nèi)不同區(qū)域管網(wǎng)已實現(xiàn)物理連通情況下，“全省統(tǒng)一價格”為最終改革目標。
《意見》創(chuàng)新性提出“標桿價格”的過渡方式，“標桿價格”可根據(jù)省內(nèi)管道經(jīng)營企業(yè)平均價格水平確定，也可參照成本管理較好的管道經(jīng)營企業(yè)價格水平確定。此舉將為政府價格主管部門在核定管輸價格中提供有效參考，是解決管網(wǎng)運營企業(yè)對價格核定異議的有效方法依據(jù)。
3、新建管道管輸價格原則上參照標桿價格、所在價區(qū)或全省統(tǒng)一價格執(zhí)行。項目核準文件中應(yīng)明確項目投產(chǎn)后執(zhí)行的管道運輸價格政策。
以往，新建項目的核準文件中并不明確價格模式，新建管道投產(chǎn)后的初始管輸價格，通常參照項目可行性研究報告中測算結(jié)果執(zhí)行，即結(jié)合項目管輸預(yù)測數(shù)據(jù)、項目準許收益率測定的理想管輸價格。《意見》對新建項目管輸價格確定方式的調(diào)整，改變了傳統(tǒng)的項目經(jīng)濟評價模型，各管網(wǎng)投資企業(yè)在項目可行性研究階段需進一步提高市場規(guī)模的判斷能力和準確度，同時調(diào)整其項目投資策略和投資節(jié)奏，抑制部分經(jīng)濟效益較差項目的盲目投資，將對“十五五”期間各省份管網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃產(chǎn)生一定影響。
4、準許收益率結(jié)合管道建設(shè)需要、用戶承受能力等因素確定，原則上不高于10年期國債收益率加4個百分點。
國家發(fā)改委于2021年印發(fā)的《天然氣管道運輸價格管理辦法》，針對國家干線管網(wǎng)，明確“本辦法出臺后首次核定價格，準許收益率按8%確定，后續(xù)統(tǒng)籌考慮國家戰(zhàn)略要求、行業(yè)發(fā)展需要、用戶承受能力等因素動態(tài)調(diào)整”。各省份參照國家文件制定的省級《天然氣管道運輸價格管理辦法》，同樣明確了固定比例的準許投資收益率，大多在6%～8%之間。
此次《意見》的出臺，先在省級管網(wǎng)定價層面落實了“后續(xù)統(tǒng)籌考慮國家戰(zhàn)略要求、行業(yè)發(fā)展需要、用戶承受能力等因素動態(tài)調(diào)整”的政策設(shè)計。筆者相信，在后續(xù)國家主干管網(wǎng)管輸價格調(diào)整過程中，也必將采用此類方式確定準許收益率。準許收益率由固定比例調(diào)整為參照長期國債收益，進一步從技術(shù)層面約束了基礎(chǔ)設(shè)施投資的合理回報，使管網(wǎng)投資收益與國家發(fā)展預(yù)期緊密相關(guān)，可有效防范壟斷性環(huán)節(jié)的暴利空間。
5、核定管道輸氣量（周轉(zhuǎn)量）應(yīng)設(shè)置最低負荷率要求，具體水平統(tǒng)籌考慮促進提升管道利用效率、企業(yè)實際運輸負荷、管道運行階段等因素確定，原則上不低于50%。
在國家發(fā)改委2016、2021版《天然氣管道運輸價格管理辦法》中，對國家主干管網(wǎng)管輸負荷率的設(shè)定一直沿用75%的取值界限。部分省級管網(wǎng)實際管輸負荷率遠低于國家主干管網(wǎng)，價格主管部門在核價過程中管輸負荷率取值上，通常低于75%，一般在50%～75%之間。本次《意見》明確了“核定管輸氣量應(yīng)設(shè)置最低負荷率”要求，且同時明確了“不低于50%”的原則，是對多年來各省份核價實踐的總結(jié)推廣。核定管輸負荷率的取值與最終核定價格直接相關(guān)，取值過程既要考慮管道現(xiàn)實輸氣量的實際情況，也要考慮終端用戶市場接受度，更要兼顧管網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營發(fā)展。
6、加強管道及配套場站等投資項目審核把關(guān)，嚴格控制增設(shè)不必要中間環(huán)節(jié)以及經(jīng)濟性較差、不利于資源有效利用的項目。對沒有實質(zhì)性管網(wǎng)投入、不提供必要管道運輸服務(wù)的“背靠背”分輸站，要進一步加大力度清理取消。
管網(wǎng)設(shè)施因其高度壟斷特性，在國家主干管網(wǎng)建設(shè)期間，部分省級管網(wǎng)運營企業(yè)為搶占市場，往往緊鄰干線分輸站建設(shè)新的省網(wǎng)分輸站場（“背靠背”分輸站），且要求下游用戶僅能通過省網(wǎng)分輸站進行氣源接駁。從終端用戶角度看，此類站場提供了不必要的管輸服務(wù)，直接增加了下游用戶用氣成本。
《意見》明確要求嚴控此類項目上馬，同時要求加快清理不必要的“背靠背”分輸站，這有利于進一步降低部分用戶用氣成本。但同時也要看到，國家干線分輸站設(shè)計預(yù)留的分輸口數(shù)量是有限的，任何干線站場周邊都可能存在多個潛在用戶，如毫無規(guī)則、不分大小，只按“先來后到”的方式審批下游用戶在干線分輸站的接駁，有可能造成省級管網(wǎng)無法接駁的尷尬局面，不利于偏遠地區(qū)用氣發(fā)展。
7、支持具備條件的城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)和大用戶就近接入國家及省內(nèi)干線、支干線等管道下載天然氣。鼓勵上游供氣企業(yè)與城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)、大用戶開展直購直銷。
近年來，大用戶直供一直是行業(yè)發(fā)展的熱門爭議話題，如何平衡好直供過程中中間環(huán)節(jié)企業(yè)的利益受損與終端用戶的效益增長，如何在效益總量不變情況下進行合理的利益分配，如何突破特許經(jīng)營權(quán)的法律約束，仍然是推動直供業(yè)務(wù)發(fā)展的難點與痛點。
《意見》基本延續(xù)了以往的政策表述，仍采用“支持”“鼓勵”等方式對待大用戶直供直銷。筆者認為，在目前的經(jīng)濟發(fā)展情況下，大用戶直供仍需因地制宜、因勢而行，需以“各方協(xié)商一致”為主基調(diào)，避免造成單一方面的利益極大受損。
8、通過多條管道接續(xù)供氣的，可結(jié)合實際需要制定管道運輸價格累加上限。
國家主干管網(wǎng)因其輻射范圍有限，偏遠地區(qū)使用管輸天然氣需經(jīng)過多級管輸，不同投資主體分段建設(shè)或同一主體分期建設(shè)，必然產(chǎn)生管輸費用的累加。部分地區(qū)累加管輸費達到1元/方以上（占氣源價格近30%），嚴重制約偏遠地區(qū)用氣?！兑庖姟肥状翁岢隽斯茌斮M累加上限，為各省價格主管部門核降管輸費用提供了指導(dǎo)依據(jù)。
三、《意見》出臺的意義
省級管網(wǎng)作為天然氣行業(yè)的中間環(huán)節(jié)，其壟斷屬性是不變的，為促進天然氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，嚴格審核其運營成本、控制投資收益，進一步強化公益屬性，使其與國家經(jīng)濟社會發(fā)展同頻共振，仍是現(xiàn)階段政府主導(dǎo)行業(yè)改革的主要抓手?！兑庖姟返某雠_，規(guī)范、統(tǒng)一了省級管網(wǎng)定價政策，指明了“全省統(tǒng)一價格”的改革方向和要求。并明確要求各省盡快制定完善省內(nèi)天然氣管道運輸價格管理辦法，明確價格機制改革過渡期和過渡方式，穩(wěn)妥有序組織實施。各管網(wǎng)運營企業(yè)應(yīng)認識到，天然氣管網(wǎng)作為基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)具備的公益屬性將不斷被強化，“全國一張網(wǎng)”推進過程中，各省級管網(wǎng)不應(yīng)存在高溢價行為。相信《意見》的出臺將加快“全國一張網(wǎng)”的形成，讓我們拭目以待！
