中國(guó)石油天然氣領(lǐng)域迎來(lái)全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)放。1月9日，自然資源部在《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)》（下稱“意見(jiàn)”）新聞發(fā)布會(huì)上表示，我國(guó)將向符合條件的內(nèi)外資企業(yè)全面放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采市場(chǎng)。

這意味著，在取消下游成品油批發(fā)倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)資格審批、放開(kāi)城市燃?xì)馔赓Y準(zhǔn)入，在中游重組管道資產(chǎn)成立國(guó)家管網(wǎng)公司之后，油氣產(chǎn)業(yè)鏈中壟斷程度最高的上游環(huán)節(jié)也迎來(lái)全面開(kāi)放。

此外，12月下旬公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》提出，支持符合條件民企參與原油進(jìn)口成品油出口。一條縱向貫穿油氣行業(yè)的開(kāi)放政策體系逐步成型。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)油氣行業(yè)形成了上下游一體化的國(guó)家公司經(jīng)營(yíng)模式。上游領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有中石油、中石化、中海油和延長(zhǎng)石油，“占地盤(pán)”、“圈而不探”現(xiàn)象突出，未形成多元市場(chǎng)主體參與的競(jìng)爭(zhēng)格局。

置于國(guó)內(nèi)石油公司近兩年來(lái)加碼勘探開(kāi)發(fā)、全力推動(dòng)油氣資源增儲(chǔ)上產(chǎn)以保障國(guó)家能源安全的大背景下，上游放開(kāi)的現(xiàn)實(shí)意義和迫切性愈加明顯。根據(jù)《2018年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》，2018年我國(guó)石油進(jìn)口量為4.4億噸，同比增長(zhǎng)11%，石油對(duì)外依存度升至69.8%；天然氣進(jìn)口量1254億立方米，同比增長(zhǎng)31.7%，對(duì)外依存度升至45.3%。預(yù)測(cè)顯示，我國(guó)油氣對(duì)外依存度還將進(jìn)一步上升。

自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司司長(zhǎng)姚華軍接受央視采訪表示，這次全面放開(kāi)了油氣勘查和開(kāi)采的市場(chǎng)準(zhǔn)入，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)，改變了過(guò)去主要由幾家國(guó)有公司專營(yíng)的這種局面。各類市場(chǎng)主體包括外資的、民營(yíng)企業(yè)、各類社會(huì)資本的加入將會(huì)進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，有更多的渠道來(lái)籌集勘查開(kāi)發(fā)資金，形成以國(guó)家石油公司為主體，多種經(jīng)濟(jì)成分參與的市場(chǎng)體系，加大勘探開(kāi)發(fā)力度，提高國(guó)家資源保障能力。

自然資源部于2019年12月31日下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》主要包括礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開(kāi)采管理改革、儲(chǔ)量管理改革3個(gè)大的方面內(nèi)容。

其中，在油氣勘查開(kāi)采管理改革方面，涉及兩條：一是放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采。在中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)，凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)。二是實(shí)行油氣探采合一制度。根據(jù)油氣不同于非油氣礦產(chǎn)的勘查開(kāi)采技術(shù)特點(diǎn)，針對(duì)多年存在的問(wèn)題，油氣探礦權(quán)人發(fā)現(xiàn)可供開(kāi)采的油氣資源的，在報(bào)告有登記權(quán)限的自然資源主管部門后即可進(jìn)行開(kāi)采。進(jìn)行開(kāi)采的油氣礦產(chǎn)資源探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在5年內(nèi)簽訂采礦權(quán)出讓合同，依法辦理采礦權(quán)登記。

廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)接受澎湃新聞?dòng)浾卟稍L時(shí)表示，油氣勘查開(kāi)采具有成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，現(xiàn)在通過(guò)體制改革放開(kāi)上游市場(chǎng)，讓更多企業(yè)加入進(jìn)來(lái)，可以降低成本、提高效率，也有機(jī)會(huì)找到更多油氣資源。

林伯強(qiáng)認(rèn)為，上游勘查放開(kāi)對(duì)于民企而言短期內(nèi)可能不會(huì)有太大反應(yīng)，主要還是中長(zhǎng)期效應(yīng)。技術(shù)方面，如果外企能夠把非常規(guī)油氣勘查開(kāi)采的技術(shù)帶進(jìn)來(lái)的話，對(duì)中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是很有好處的。

上游全面開(kāi)放是當(dāng)前正在進(jìn)行的油氣體制改革的關(guān)鍵拼圖。2017年5月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》正式將上游領(lǐng)域改革提上日程：在保護(hù)性開(kāi)發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開(kāi)采，逐步形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開(kāi)采體系。《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》則取消了石油、天然氣、煤層氣勘查開(kāi)采對(duì)外商投資僅限于合資合作的限制。

值得關(guān)注的是，如今國(guó)際油價(jià)保持中低位震蕩，外資、民營(yíng)企業(yè)、各類社會(huì)資本還有多大的興趣參與開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和成本“雙高”、回報(bào)周期長(zhǎng)的石油勘查開(kāi)發(fā)？開(kāi)放政策的含金量及吸引力如何，仍有待現(xiàn)實(shí)來(lái)鑒定。

對(duì)于資格放開(kāi)的對(duì)象條件，姚華軍在發(fā)布會(huì)上解釋稱：自2012年以來(lái)自然資源部先后開(kāi)展了頁(yè)巖氣、常規(guī)油氣、煤層氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓改革試點(diǎn)，對(duì)準(zhǔn)入門檻進(jìn)行了實(shí)踐探索。油氣一口探井成本上千萬(wàn)甚至高達(dá)億元人民幣，要求從事油氣勘查開(kāi)采的企業(yè)須具有一定的資金實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，《意見(jiàn)》考慮到油氣勘查的高風(fēng)險(xiǎn)、高投入等特點(diǎn)，對(duì)企業(yè)凈資產(chǎn)做了最低要求，且規(guī)定應(yīng)符合安全、環(huán)保等資質(zhì)要求和規(guī)定，并具有相應(yīng)的油氣勘查開(kāi)采技術(shù)能力。

如其所述，過(guò)去幾年間，中國(guó)曾舉行過(guò)頁(yè)巖氣礦權(quán)公開(kāi)招標(biāo)及新疆油氣勘查區(qū)塊招標(biāo)，允許國(guó)有石油公司之外的民企及外企進(jìn)入上游勘查，但如今看來(lái)效果并不理想。三大石油公司也陷入“進(jìn)退兩難”：外界詬病其對(duì)外招標(biāo)的大多為低品位油田區(qū)塊，但“如果拿開(kāi)發(fā)較好的區(qū)塊到市場(chǎng)上，則有國(guó)有資產(chǎn)流失之嫌。”

在頁(yè)巖氣領(lǐng)域，據(jù)《財(cái)經(jīng)》報(bào)道，2012年頁(yè)巖氣礦權(quán)第二輪招標(biāo)中共16家企業(yè)中標(biāo)，其中央企6家、地方國(guó)企8家、民企2家，但所有中標(biāo)企業(yè)均未在承諾期內(nèi)完成勘查投入，三年探礦權(quán)到期之際也沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)收獲。此前，原國(guó)土資源部已經(jīng)延期了中標(biāo)企業(yè)的探礦權(quán)，直至今日，這些區(qū)塊仍然沒(méi)能量產(chǎn)頁(yè)巖氣。

由于國(guó)內(nèi)地質(zhì)結(jié)構(gòu)條件導(dǎo)致的開(kāi)發(fā)難度較高，曾與中國(guó)開(kāi)展頁(yè)巖氣田聯(lián)合研究或勘探開(kāi)發(fā)的康菲石油、埃尼石油、殼牌、BP等國(guó)際石油公司也已悉數(shù)退出中國(guó)頁(yè)巖氣領(lǐng)域。

對(duì)于上述困局，業(yè)內(nèi)較為一致的觀點(diǎn)是，完善區(qū)塊退出、區(qū)塊流轉(zhuǎn)機(jī)制，逐步建立礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以解決礦權(quán)流轉(zhuǎn)不順，將有助于吸引社會(huì)資本參與油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。